"זיקה פוליטית" בשלטון המקומי בישראל
ועדת הפנים בראשות ח"כ מיקי חיימוביץ' אישרה בדצמבר 2020 את את התיקון בתקנה 4 בתקנות המכרזים לקבלת עובדים ברשויות מקומיות, עליהן חתם שר הפנים דאז, אריה דרעי [תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים) (תיקון) התש"ף – 2020]. התיקון גובש בעקבות ממצאי דו"חות מבקר המדינה שהצביעו על הליכים בלתי תקינים של קבלת עובדים ברשויות המקומיות, אי בהירות ביישום הדין הקיים בהליכי קבלת העובדים, וחשש לביצוע מינויים משיקולים זרים, לרבות על רקע חשש למינויים פוליטיים.
התיקון שאושר על ידי ועדת הפנים מרחיב ומפרט את הדרישה לכלול בפרטים של המועמד במכרז, גם פירוט של השכלה רלוונטית של מועמד וכן דרישה לצרף תעודות המוכיחות זאת, וניסיון תעסוקתי רלוונטי למשרה אליה הוא מתמודד, וכן פירוט של קרבה משפחתית לעובדים וכל מידע נוסף לבדיקת "ניגוד עניינים" - הכולל זיקה פוליטית, כלכלית או אישית לנבחרים ולראש הרשות. כל זאת, כדי להקל בבחינה האם בחירה במועמד כזה, עלולה להיות משיקולים זרים כגון שיקולים פוליטיים.
"התקנות באות למנוע מינויים משיקולים זרים, לרבות מינויים פוליטיים", אמרה יו"ר הוועדה מיקי חיימוביץ', "אני שמחה שהספקנו לקדם את התקנות האלו במיוחד לאור החשש מפיזור הכנסת. אמון הציבור במערכת הוא חשוב ביותר, עלינו לעשות הכל בכדי להפוך את הליכי גיוס כוח האדם ברשויות המקומיות לשקופים ומפוקחים הרבה יותר". התיקון לתקנות נכנס לתוקף במאי 2021.
מינויים תמורת פעילות פוליטית
"זיקה פוליטית" במינויים בשלטון המקומי בישראל מתייחסת למינויים של אנשים שיש להם קשרים פוליטיים עם ראש הרשות או עם גורמים פוליטיים אחרים. זה כולל מינויים של פעילי בחירות, חברים וקרובי משפחה של ראש הרשות או של חברי מועצה. ישנם תפקידים מסוימים שמוגדרים כתפקידי אמון אישי ופטורים ממכרז, כמו עוזר אישי או מנהל לשכה, אך גם במקרים אלה חל איסור על ניגוד עניינים והעסקת מקורבים שלא מטעמים ענייניים והתאמה מדויקת ומקצועית לתפקיד.
מינויים שעלולים להיות בניגוד עניינים נבחנים בקפידה כדי לוודא שאין בהם ניגוד עניינים או הבטחות מפורשות למינויים בתמורה לפעילות פוליטית. עם זאת, בתי המשפט רואים בחומרה מינויים פוליטיים.
להלן התבחינים שעל פיהם ייבחן מינוי ברשות המקומית:
עקרון חוקיות המינהל – עיקרון זה קובע שהרשות תפעל לפי מה שנכתב באופן מפורש בחוק הקיים. ומכאן, כל עניין וכל פעולה שלא נכתבו במפורש בחוק משמע שאסור לרשות המקומית לפעול כך.
איסור עקרוני בדבר הימצאות בניגוד עניינים – זהו עקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלי, שפותח להלכה מחייבת בפסיקה ארוכה ועניפה. במסגרת עיקרון זה, חל איסור הימצאות בניגוד עניינים שנובע מחובת הנאמנות של נבחרי ציבור אל הציבור, מחובת הרשות לפעול בתום לב ובהתאם לכללי הצדק הטבעי וכן להבטיח את אמון הציבור בשירות הציבורי. כלומר - עצם ההימצאות במצב של ניגוד עניינים - הוא פסול לכשעצמו. משמעות הכלל היא שהאיסור להימצאות בניגוד עניינים הוא בעל אופי מניעתי. המשמעות המשפטית היא, שלא רק שאסור לעשות פעולה בניגוד עניינים - אלא שאסור להימצא במצב של ניגוד עניינים - כיון שהכלל הוא מניעתי ולא תוצאתי.
[בג"צ 415/19 משה לוי נ' שר הפנים [(21.4.2020) / .
חובת חתימה על הסדר ניגוד עניינים - בהקשרי מינהל תקין, ניטרול ניגוד עניינים יכול להיעשות על ידי הסדר ניגוד עניינים (לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1555 "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות הציבורי"). חובה לערוך הסכם כזה לפני כניסה לתפקיד. כאשר עולה חשש לניגוד עניינים - הנטל עובר לכתפי הרשות, ועליה להוכיח שהמינוי הוא ראוי ועומד בכללים שהותוו בפסיקה. אם הרשות תצליח להוכיח זאת - המינוי יוותר על כנו.
חשש מפגיעה בציבור
ה"זיקה הפוליטית" עשויה להשפיע על תהליך המינוי ולהוביל להעדפה של מועמדים מסוימים על פני אחרים, מטעמים פוליטיים ולא מקצועיים. הדבר עלול לפגוע קשות באופן התפקוד של השלטון המקומי ובמחויבות של נבחרי הציבור לפעול תוך גילוי אחריות ציבורית. להלן כמה תחומים שעשויים להיפגע:
פגיעה בטוהר המידות - מינויים על בסיס שיקולים פוליטיים פוגעים בטוהר המידות בשירות הציבורי ומערערים על העיקרון שלפיהו מינויים צריכים להתבסס על כישורים מקצועיים בלבד.
פגיעה באמון הציבור - מינויים פוליטיים יוצרים תחושה של קשרים ושחיתות, ופוגעים באמון הציבור ברשויות המקומיות.
פגיעה ביעילות השלטון - מינויים פוליטיים עלולים להוביל למינוי עובדים שאינם מתאימים לתפקידם, ופוגעים ביעילות השירות הציבורי.
הגדרה לפי הנסיבות
ההגדרה המדויקת של "זיקה פוליטית" אינה קבועה וברורה, והיא עשויה להשתנות בהתאם להקשר ולנסיבות. קביעת קיומה של זיקה פוליטית עלולה להוביל לפסילת מועמדות לתפקיד ברשות המקומית. באופן כללי, ניתן לומר כי זיקה פוליטית קיימת כאשר:
- קיים קשר אישי או מקצועי הדוק בין המועמד לגורם פוליטי.
- המועמד היה פעיל פוליטי בעבר הקרוב.
- המועמד תמך בפעילות פוליטית של גורם פוליטי מסוים.
- המועמד קיבל תמיכה פוליטית במהלך הליך המינוי.
דוגמאות לזיקה פוליטית
בחוות דעת שכתב הממונה הבכיר לייעוץ וחקיקה (משפט ציבורי-מינהלי) במשרד המשפטים, דני חורין, בחודש אוגוסט 2021 נדונה בהרחבה הפרשנות למושג "זיקה פוליטית".
בחוות הדעת נאמר כי "כשירותו של מועמד למשרה תבחן בשים לב לקיומה של "זיקה פוליטית, כלכלית או אישית" שעשויה להוביל לפסילת מינוי בהיבטי ניגוד עניינים".
בחוות הדעת מפורטות דוגמאות למקרים במסגרת השלטון המקומי שבהם על פני הדברים מתקיימת זיקה פוליטית שעשויה להוות עילה לפסילת המועמדות או המינוי. להלן הדוגמאות המובאות במסמך.
א. התמודדות בבחירות לרשויות המקומיות או בבחירות לכנסת, ברשימה המיוצגת בסיעות המועצה או במפלגה המזוהה עם סיעה במועצה, לרבות התמודדות בפריימריז מפלגתיים
ב. בעל תפקיד באחד מהאורגנים או המוסדות של רשימה המיוצגת בסיעות המועצה או מפלגה המזוהה עם סיעה במועצה, או בגוף הקשור במישרין למפלגה או התומך בפעילותה (לרבות: מועמדות ברשימה, תפקיד במטה הבחירות, בא כוח רשימה, נציג בוועדת הבחירות המקומית, חברות במרכז מפלגה או ועידת מפלגה, חברות בהנהלת סניף מפלגתי או בגוף בוחר של המפלגה, הנהגת תא פנים-מפלגתי, בית הדין של המפלגה, ועדת ביקורת של המפלגה.
ג. עבודה משותפת עם ראש הרשות או אחד מחברי המועצה או המועמדים לצורך קידום ענייני המפלגה או הרשימה.
ד. מתן ייעוץ, שירות או סיוע לראש המועצה או לחבר מועצה בקשר להתמודדותו בבחירות או כהונתו במועצה. ככל שתחום הייעוץ הוא יותר מקצועי ומתוחם, כך הזיקה תקטן תקופת הצינון הנדרשת תהא קצרה יותר, וככל שתחום הייעוץ הינו פוליטי הרי שהזיקה תגבר ותקופת הצינון תתארך.
ה. בעל תפקיד במסגרת קמפיין בחירות או מטה בחירות של אדם או רשימה המיוצגת בסיעות המועצה או מפלגה המזוהה עם סיעה במועצה.
ו. גיוס תורמים או כספים עבור מפלגה, רשימה או מועמד.
ז. לקיחת חלק בחמ"ל טלפונים לגיוס מצביעים מטעם מפלגה, רשימה או מועמד.
ח. שימוש כנציג מטעם המפלגה, רשימה או מטעם מועמד בכנסים או פגישות
ט. השתתפות בארגון כנסים פוליטיים עבור מפלגה, רשימה או מועמד
י. השתתפות כדובר בכנס פוליטי מטעם מפלגה, רשימה או מועמד
י"א. קיום פגישות סדירות ו/או בתדירות גבוהה עם דמויות פוליטיות ממפלגה או רשימה מסוימת או מזוהים איתה בנסיבות שמלמדות על קשרים פוליטיים ממשיים. ככל שתכיפות או כמות הפגישות תהא גדולה יותר כך תידרש תקופת צינון יותר משמעותית.
בחוות דעת נאמר כי הקביעה הסופית בדבר קיומה של זיקה פוליטית בהקשר של השלטון המקומי מוטלת על היועץ המשפטי של הרשות המקומי. " יובהר כי הקביעה הסופית בדבר קיומה או אי קיומה של זיקה פוליטית במועמד היא תלוית נסיבות קונקרטיות, בין היתר, לאור הקשר ההדוק שבין הזיקות השונות (זיקה פוליטית, אישית או כלכלית). בשל כך, על היועץ המשפטי של הרשות המקומית לבחון את המקרים לגופם, ולהכריע באופן פרטני לגביהם על בסיס אמות המידה שפורטו לעיל".
יחס חמור
בתי המשפט המינהליים בישראל, מתייחסים בחומרה למינויים פוליטיים ברשויות ציבוריות, כולל מינויים של תומכי ראשי הרשות, לתפקידים ברשות. הבסיס לגישה של בתי המשפט נשען על כך שהמינויים הללו פסולים ומנוגדים לכללי המינהל התקין.
הקווים המנחים שהותוו בפסיקה:
מינויים חייבים להתבסס על כישורים מקצועיים ולא על שיקולים פוליטיים.
הרשות הציבורית פועלת כנאמן הציבור ומחויבת לפעול בהגינות וללא שיקולים זרים.
מינויים פוליטיים פוגעים באמון הציבור ברשויות השלטון.
יש להימנע ממינויים שעולה מהם חשש לניגוד עניינים
גם אם אדם עומד בתנאי כשירות פורמליים, יש לבחון את התאמתו לתפקיד ואת ההשלכות של המינוי על תפקוד הרשות ואמון הציבור. הכללים הללו מושרשים היטב בפסיקה בישראל עשרות שנים.
(גילוי נאות: הח"מ משמשת כנציגת היישוב שריגים במליאת המועצה האזורית מטה יהודה)
לוטם נגב, עו"ד
אהבתם? התרגזתם? יש לכם מה להגיד?