דו"ח ביקורת: כאוס ניהולי ופיננסי בתקציבי הפיתוח ביישובי מטה יהודה

עורכי דו"ח הביקורת על ניהול תקציבי הפיתוח ביישובי מטה יהודה: "מדובר על התנהלות בלתי תקינה, הנוגדת את כללי מנהל תקין ואת ההנחיות לניהול פיננסי ברשויות המקומיות ומהווה פתח לטעויות אנוש, רישומים שגויים, טעויות הקלדה והעדר התאמה בין רישומי הנהלת החשבונות לבין גיליון האקסל". המועצה: מקבלים את ההמלצות – נפעל לתיקון הליקויים

דו"ח ביקורת של משרד מבקר המועצה האזורית מטה יהודה קובע כי ניהול תקציבי הפיתוח ביישובי המועצה במתכונת של תקציבים בלתי רגילים (תב"ר) לוקה באופן חמור בחוסר סדר, חוסר פיקוח, רישום כפול ולא מקצועי וחוסר שליטה במידע המובילים לכך שבפועל – איש במועצה האזורית מטה יהודה או בוועדים המקומיים ביישובים אינו יודע בוודאות איזה כספים התקבלו לצרכי הפיתוח, היכן הם נמצאים, על מה הוצאו הכספים הללו וכמה כספים הועברו לכל יישוב.

הדו"ח בדק את תהליכי העבודה העיקריים הן של המועצה והן של הוועדים המקומיים בכל הקשור לניהול ומימוש תקציבי הפיתוח היישוביים תקציבי הפיתוח של יישובי המועצה במהלך הקדנציה הקודמת בראשותו של ראש המועצה הקודם, ניב ויזל בשנים (2019 –2023) כולל התייחסות לכל אחד מיישובי המועצה, והתייחסות לתהליכי העבודה באגפים והמחלקות הרלוונטיות במועצה.

עבודת הביקורת התבצעה בחודשים ינואר – אוגוסט 2024 , ובמהלכה  נבחנו נתוני התב"רים מהגזברות, מאגף הפיתוח, ממחלקת וועדים ומהנהלות הישובים, התקבלו נתונים ואסמכתאות מבססות מנציגי 56 הוועדים המקומיים, התקיימו ישיבות עבודה ושיחות עם מנהלת מחלקת וועדים, מנהלת אגף פיתוח, חברי הנהלות הוועדים המקומיים, מנכ"ל החברה הכלכלית וגורמים רלוונטיים נוספים. בתום עבודת הביקורת, הועברה טיוטת הדוח לגורמים הרלוונטיים לקבלת התייחסותם.

משיכת יתר של 14 מיליון

במהלך שנת 2019 קיבלה הנהלת המועצה החלטה על הקצאה של 42 מיליון שקל לטובת תקציבי פיתוח לישובים לתקופה של קדנציה שלמה (2019-2023). 37  מיליון שקל חולקו באופן אחיד כאשר כל ישוב תוקצב ב - 650 אלף שקל לכל התקופה. בנוסף, חולקו עוד 5  מיליון שקל לפרויקטים ספציפיים ביישובים בהתאם להחלטה/המלצה של וועדה מקצועית.

בבדיקת הביקורת נמצא כי בפועל, מימשו יישובי המועצה במהלך הקדנציה הקודמת סכום של 56 מיליון שקל . המשמעות – מימוש יתר של 14 מיליון שקל בין התכנון לבין הביצוע במהלך קדנציה אחת – פער של 25% (!) .

בבדיקת הביקורת נמצא שישנם 29 ישובים אשר ניצלו בפועל סכום גבוה מסף התקציב היישובי. המשמעות – בקובץ האקסל ישובים אלו מוצגים ביתרת שלילית, כלומר הם מוצגים כמי שביצעו "משיכת יתר" מתקציב פיתוח עתידי, כאשר לא ברור על סמך מה הם קיבלו את האשראי הזה, מאיזה מקור תקציבי אמורים להגיע הכספים החסרים ומהיכן המועצה מתכוונת לכסות את הפער.

עורכי דו"ח הביקורת מדגישים כי לא הצליחו לקבל הסבר מניח את הדעת מה משמעות היתרה במינוס, האם הכוונה שהישוב חייב כסף למועצה? האם הכוונה שהחוב יקוזז מהזכאות של הקדנציה הבאה? והאם בכלל קיימת אפשרות חוקית של ועד מנהל בקדנציה מסוימת להתחייב על ויתור של כספים עתידיים בשם ועד מקומי שיחליף אותו?

מנהלת אגף פיתוח במועצה הגיבה לשאלות כך: "הוועדים המקומיים אישרו בהחלטת וועד מקומי לחייב את הקדנציה הבאה. עוד יצוין כי היישובים עין נקובא, עין ראפה, מוצא וצור הדסה (עד שהפכה למועצה מקומית), לא נכללים בהגבלה של שאר היישובים מכוח היותם יישובים גדולים (אוכלוסיה גדולה)".

עורכי הדו"ח מציינים בתגובה לתשובת מנהלת האגף כי "לא נמצא תיעוד להחלטת מליאה התומכת בטענה של מנהלת האגף כאילו ישנם ישובים "גדולים" אשר אין להם הגבלה תקציבית. לא קיבלנו חוות דעת משפטית המתירה לוועד מקומי שנבחר לקדנציה אחת לוותר על הכנסות כספיות שמגיעות בקדנציה הבאה. גם אם הועד המקומי קיבל החלטה לחייב את הקדנציה הבאה, לא הובהר מה המקור התקציבי (של המועצה) לתשלום חריגות תקציביות אלו ואין תיעוד לאישור מועצה לביצוע חריגות כאמור. בנוסף, בדוחות הכספיים של הוועדים המקומיים לא נרשמה התחייבות של הוועד המקומי כלפי המועצה, והתחייבות כאמור לא ידועה לרו"ח החיצוניים".

יש לציין כי בביקורת נמצא שישנם 26 ישובים אשר לא ניצלו בפועל את מלא תקציב פיתוח ועומדת לזכותם יתרה תקציבית (מצטברת) בסך 7.1 מיליון שקל. יתרה זו הועברה לניצול בקדנציה הבאה.

מכאן עולה תמונה של פערים עצומים בניהול התב"רים – אם היו 29 יישובים אשר משכו "משיכת יתר" של 14 מליון שקל ממקור לא ידוע, וישנם 26 יישובים אשר לא ניצלו תקציבים קיימים בסך של 7.1 מליון שקל – אזי הסכום המצטבר של כספי פיתוח שניהולם היה משובש במהלך השנים 2019-2023  עומד על 21 מליון שקל , כלומר 50% (!!) מתוך תקציב תב"רים כולל שעמד על 42 מליון שקל.

רישום לקוי של תב"רים

ליקוי נוסף שהעלה דו"ח הביקורת הוא העדר כרטיס פיתוח ייעודי לכל ישוב בספרי הגזברות. החשיבות של כרטיס פיתוח ייעודי הוא ברישום מסודר של תקציבי הפיתוח המועברים לכל יישוב ובפיקוח על הניצול שלהם. בלא כרטיס כזה – אין אפשרות להפריד בין תקציבי הפיתוח לבין תקציבים אחרים המועברים לקופת היישוב והדבר תורם לבלבול ולחוסר סדר.

בהתאם לפקודת העיריות, בסמכות הנהלת המועצה להקים כרטיסי תב"ר אשר נועדו למימון פעולות מסוימות או תחומים מסוימים עליהם החליטה המועצה. תקציב התב"ר בהגדרה הוא תקציב רב שנתי וניתן להוסיף במהלך התקופה כספים נוספים או להעביר ממנו כספים במידת הצורך ובהתאם להחלטת המועצה.

בבדיקת הביקורת נמצא שמצד אחד הקימה גזברות המועצה סעיפי תקציב המיועדים לפיתוח בישובים, אך מצד שני כל הכרטיסים הינם כרטיסים כלליים ואף אחד מהם אינו ספציפי עבור ישוב מסוים.

המשמעות - ולא ניתן לקבל מאגף גזברות מידע כמה כסף ניצל כל אחד מהישובים מתקציבי הפיתוח ומה היתרה התקציבית העומדת לרשותו.

עורכי הדו"ח ממליצים לשקול פתיחה של כרטיס תב"ר נפרד לכל אחד מהישובים במערכת הכספית – תקציבית של הגזברות. בכרטיס הפיתוח היישובי ירשמו כל התקציבים המיועדים לטובת כל יישוב וכן כל התקציבים שנוצלו בפועל. בדיוק כמו שיש לכל ישוב כרטיס חשבון שוטף כך ראוי להקצות לכל ישוב כרטיס בגין התחשבנות תקציבי פיתוח.

עורכי הדו"ח מדגישים כי במסגרת עבודת הביקורת, הם קיימו שיחות רבות עם חברי הוועדים המקומיים ומנהלי קהילות, אשר חזרו וטענו כי "כרטיס" הפיתוח אינו קיים ואינו שקוף אליהם.

גזבר המועצה אמר בתגובה להערה זו כי המלצת הביקורת מקובלת וכי הגזברות תפעל לפתוח כרטיס תקציב פיתוח ייעודי לכל ישוב וישוב תוך הצגת מלא הנתונים בשקיפות מלאה לכל הגורמים הרלוונטיים.

ניהול תב"ר בלתי תקין

הדו"ח מצביע על כך שבהעדר ניהול של תקציבי הפיתוח באגף הגזברות, נדרשה מנהלת אגף פיתוח "לנהל" לכאורה את תקציבי הפיתוח באמצעות גיליון אקסל שבו נרשמים באופן ידני כל התקציבים שהוקצו לכל אחד מהישובים וכל התקציבים שלכאורה נוצלו.

עורכי דו"ח הביקורת מביעים השתוממות על אופן הניהול הזה של מערך כספי (תקציבי) בהיקף של מעל ל - 55 מיליון שקל, וזאת באמצעות גיליונות אקסל והזנה ידנית וקובעים כי דרך ניהול זו "מהווה ליקוי מהותי בתהליכי העבודה, הבקרה, הרישום והדיווח".

עורכי הדו"ח לא חוסכים במילות ביקורת על הליקוי הזה: "מדובר על התנהלות בלתי תקינה, הנוגדת את כללי מנהל תקין ואת ההנחיות לניהול פיננסי ברשויות המקומיות ומהווה פתח לטעויות אנוש, רישומים שגויים, טעויות הקלדה והעדר התאמה בין רישומי הנהלת החשבונות לבין גיליון האקסל".

הביקורת ממליצה לבטל את אחריותה של מנהלת אגף הפיתוח לניהול תקציבי הפיתוח בישובים ומדגישה כי "כל הניהול התקציבי של כלל פעילות המועצה נמצא באחריותו של גזבר המועצה" ואין הצדקה להחריג דווקא את תקציבי הפיתוח היישוביים.

הביקורת חוזרת על המלצתה להקים סעיף תקציבי לפיתוח לכל אחד מהישובים בו ינוהלו כל התקציבים בהתאם להנחיות המקצועיות לאופן ניהול פיננסי ברשויות המקומיות ובמערכות הפיננסיות של המועצה.

הפרשים מהותיים ולא מוסברים

כאמור, דו"ח הביקורת העלה חשש מכך שתקציבי הפיתוח שאינם מנוהלים כסדרם יביאו ליצירת פערים בין התקציבים שמופיעים בגזברות לבין אלה שמנוהלים באגף הפיתוח – ואכן בבדיקה התברר כי קיימים הפרשים מהותיים בין נתוני אגף פיתוח לנתוני גזברות ביחס לתקציבי הפיתוח ביישובים.

הביקורת ניסתה לבצע התאמה בין נתוני האקסל של אגף פיתוח לבין המידע הקיים בכל 18 כרטיסי התקציב באגף כספים. בבדיקת הביקורת נמצאו פערים משמעותיים, בין נתוני אגף הכספים לנתוני אגף פיתוח.

עורכי הדו"ח מדגישים כי ברוב המקרים, הגורמים הרלוונטיים לא הצליחו להסביר את הפערים, ואת נסיבות היווצרותם, אולם ישנם מקרים רבים בהם היה ברור מהיכן נובעים הפערים ובהם: הזמנה בוטלה בגזברות אך לא נמחקה מקובץ האקסל באגף הפיתוח, בקובץ האקסל באגף הפיתוח נרשמה הוצאה אשר לא נרשמה בספרי הגזברות, הזמנה שיצאה בגזברות אך לא נרשמה בקובץ האקסל, וכיו"ב ליקויים שמקורם ברישום כפול על ידי שני גורמים שונים.

התקשרות עם יועצים חיצוניים

בהתאם למדיניות המועצה, רשאים הנהלות הישובים לבחור שרותי יעוץ ופיקוח באופן עצמאי או להיעזר בספקים של אגף הפיתוח אשר נכללים במאגר היועצים של המועצה. בבדיקת הביקורת, נמצא כי החברה הכלכלית של מטה יהודה  איננה מהווה חלופה למתן שרותי ניהול ופיקוח לפרויקטים המבוצעים בישובים.

בעת תחילתו של כל פרויקט, שולח אגף פיתוח להנהלת הוועד רשימה של חמישה יועצים שזכו במכרז המסגרת והועד יכול לבחור מבין היועצים עם מי לעבוד. אולם, החברה הכלכלית, שהיא הזרוע הארוכה של המועצה, שמעסיקה דרך קבע יועצים בתחומים רבים, איננה חלק ממאגר היועצים של המועצה ולכאורה הוועדים אינם יודעים שיש להם יכולת להשתמש בשרותיה.

עורכי הדו"ח ממליצים למועצה לשקול, ולגבש מתווה עבודה שבמסגרתו יתאפשר לחברה הכלכלית להעניק שרותי בקרה ופיקוח על פרויקטים בישובים. להערכתם, "החברה הכלכלית תהיה אמינה יותר, זמינה יותר, אובייקטיבית יותר ויתכן שאפילו זולה יותר".

ליקויים בדיווח בוועדים

בהתאם להוראות משרד הפנים להגשת דו"חות כספיים אחידים של וועדים מקומיים, ובהתאם לכללי חשבונאות מקובלים, נדרש הוועד המקומי לדווח, במסגרת הדו"ח הכספי השנתי, על פעולותיו בתקציב תב"ר – תקציב פיתוח.

הדו"ח הכספי שהוועד נדרש לדווח מורכב, בין השאר מהטפסים הבאים: טופס 1 – "מאזן ליום 31 לדצמבר", הכולל את כל היתרות המאזניות של הוועד, כולל סעיפי רכוש קבוע, סעיפי התחייבויות לזמן ארוך ולזמן קצר, עודפים וכו'. טופס 2 – "דוח תקבולים ותשלומים לפי מקורות הכנסה וסוגי הוצאות", הכולל פרוט של כל סעיפי ההכנסות וההוצאות של הוועד המקומי לשנת הדו"ח. טופס 3 – "ריכוז תקבולים ותשלומים של תקציב פיתוח", הכולל פרוט של הכנסות שהתקבלו מהמועצה ומתושבים לצורך פיתוח, וכן הוצאות שבוצעו במהלך השנה.

בביקורת נמצא כי הנהלת המועצה לא קבעה כללים ברורים לאופן הדיווח על תקציבי פיתוח בדו"חות הכספיים של היישובים, ולא הדריכה את הנהלות היישובים כיצד עליהם לפעול.

בפועל אין אחידות באופן הדיווח של תקציבי הפיתוח: חלק מהישובים לא מצרפים בכלל את טופס מס' 3, חלקם מצרפים טופס ריק, חלקם ממלאים נתונים חלקיים - רק בגין הכספים שהוועד המקומי שילם בעצמו.

הביקורת חוזרת ומדגישה את המלצתה לפתוח כרטיס תב"ר לכל אחד מהישובים באופן שיאפשר גם להנהלות היישובים לערוך את הדוחות הכספיים בהתאם לכללים המקצועיים.

מקבלים את ההמלצות

מליאת המועצה האזורית מטה יהודה דנה בישיבתה השבוע (19.2) בדו"ח הביקורת וקיבלה את הודעת ראש המועצה, אבישי כהן, כי המועצה תפעל לתיקון הליקויים. בהודעת המועצה לחברי המליאה נמסר כי המועצה מברכת על הביקורת, מקבלת ההמלצות ותפעל לתיקון הליקויים.

ראש המועצה הנחה לפתוח כרטיסי תב"ר לכל אחד מ-57 יישובי המועצה ובהתאם לאישור המליאה – להפקיד בכל כרטיס 900 אלף שקל לעבודות פיתוח. המועצה תבחן אפשרות להוסיף את היתרות התקציביות שנותרו ליישובים משנים קודמות, וזאת בתיאום עם ראש המועצה. מנגד, יישובים עם יתרות שליליות – ההמלצה היא לאפס את היתרה הזו, אך לא הוסבר כיצד הפעולה הזו תתבצע בפועל.

בנוסף, ראש המועצה ביקש כי במסגרת דו"ח הביקורת של שנת 2025 תתבצע ביקורת בנושא פיקוח על הקמת מבני ציבור במועצה.